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发布日期：2021-03-02
一、“双刃剑”——“已知托运人”制度
与“管制代理人”制度（Regulated Agent）[ 参见2006年第8版《附件17：防止对民用航空进行非法干扰的安全保卫》第1章。]不同，国际民航公约《附件17》中，并没有对“已知托运人”这一名词进行定义。尽管在概念和细节上存在一定差异，世界一些国家、我国香港和台湾地区均设计制定了符合自身条件的所谓“已知托运人”制度，与“管制代理人”制度对接，共同发挥作用。下面仅以美国和我国香港地区的相关制度为例简要说明：
1、美国的“已知托运人”制度（Known Consignor & Known Shipper）
首先需要说明，美国交通安全局TSA（Transportation Security Administration）在其最初版的ACISP（All Cargo International Security Program）中，并没有对“Known Consignor”进行定义。但在第3版的修订中，TSA增加了该词[ 参见2013年第3版《All Cargo International Security Program》第1章第1-7页] 。笔者认为，TSA对于“Known Consignor”（已知货主）和“Known Shipper”（ 已知托运人）两个概念的区分是对制度设计层面的完善和细化，对于实际收货时区分了不同交运途径（货物来源），并明确了相应的后续安保控制措施。
对于当前ACISP中全货运国际航空运输对于“已知托运人”制度的相关规定，简析如下[ 以下相关名词、缩写词参见2013年第3版《All Cargo International Security Program》（具体页数略）]：
（1）设计了以“ACAS（预先安检）”、“Chain of Custody（持续监管）”、“Tamper-Evident Technology（扰痕监测）”为核心的安保控制措施，构建起其“KSMS（已知托运人管理体系）”的相关制度；
（2）区分了不同交运途径（货物来源）的安保控制措施，如：“IAC（间接承运人）”、“IATA-registered Cargo Agent（航协注册货代）”、“Known Consignor（已知货主）”、“Known Shipper（ 已知托运人）”、“Regulated Agent（管制代理人）”及“US Government（美国政府）”等。同时，考虑到了货物收运后可能再后续转运至“Passenger Operations（含旅客运输航班）”的情形；
（3）编制了相应的国家标准，甚至提出了一些针对Non-US Locations（非美地域）的管控要求。如：“CCSF（认证安检设备）”、“ASKSV（已知托运人核实）”、“ACMR（现场代表）”及“Screened Cargo Identifier（已检货物标示）”等；
（4）明确了针对交运方的诚信承诺要求。对“Business Relationship（商业关系）”、“ID Check（身份识别）”、“SSE（托运人安保声明）”等均有规定；
（5）规定了违法行为相应的处罚责任及法律后果。如交运方故意的虚假陈述将可能使相关单位和个人面临“Civil Penalties（民事责任）”和/或“Imprisonment of not more than 5 Years（刑事责任）”。
此外，美国政府在实行“已知托运人”制度的同时，并未排除传统的“机场终端安检”模式。从笔者所在单位的涉美航班运营中，美国当地地面操作代理接收的“已知货物”的比例并不是很高，大部分的货物还是经由X光机过检的。
2、我国香港地区的“已知托运人”制度
在我国香港地区，已知托运人是指“把货物由香港航空托运出口，并根据认可原则与管制代理人货航空公司有业务往来的人或任何其他实体。” [ 罗军：《落实空防责任 构建已知托运人体系》，载《中国民用航空》2013年第7期]
对于当前我国香港地区对于“已知托运人”制度的相关规定，简析如下：
（1）明确和登记“身份和住所地址”，对“已知托运人”进行认定，并编配其特有的编号，以便识别；
（2）要求其出具安保声明，声明其货物没有隐匿任何爆炸物。同时，声明其货物在操作阶段已做足安保控制措施，并确保在交付之前没有遭受任何“非法干扰”等；
（3）要求其声明在处理货物时，所聘用的人员均可靠。
综上所列，“已知托运人”制度也是许多国家和地区已经采用并积累了一定经验的制度。我国大陆却为什么迟迟没有引入和推行呢？
3、“利”与“弊”——争议和权衡
事实上，我国大陆不乏制定“已知托运人”制度的预想。如在2003年7月，深圳特区的宝安机场就曾在中国大陆最早尝试引入“已知托运人”制度，但却没有能够生根、发芽。又如在2009年9月，中国民用航空局曾发布《关于对<关于进一步促进航空货运发展的政策措施>（征求意见稿）征求意见的公告》，在该稿中曾提出：“加大试点工作，逐步推行航空货运管制代理人制度。民航局有关部门牵头，民航地区管理局参与，在每个地区管理局选择几家规模大、诚信好的货代企业进行试点，发现问题，摸索经验，完善流程 ，争取到2010年底制定相关管理办法，在大的货运代理中逐步推开。”[ 参见2009年《关于进一步促进航空货运发展的政策措施》（征求意见稿）第二十九条] 然而，该稿发布后却没有看到相关制度的出台。可见，这一制度从其诞生的那一天，就存在着争议和权衡，是一把令人难以取舍的“双刃剑”！
持怀疑态度的业内人士应有不少：
首先，这一制度拷问着社会大环境的诚信和行业“圈内人”的良心。在飞机本身已经可以成为攻击性武器的“后9·11时代”，失去了严格的安保控制，会不会导致严重或灾难性的空防安全后果？亦或是在巨额经济利益的驱使下，会不会有人利用该制度的漏洞，铤而走险，进而引发走私、偷渡、涉毒、隐载、违规运输危险品等其他违法犯罪行为或造成上述的安全隐患？
其次，这一制度的实质是安保“关口前移”和“在途监管”。仅仅减轻了机场终端的安保压力，却需要投入大量的制度设计成本、人财物力成本和几率风险成本。这样的制度，是否值得尝试？尝试之后又能否推广？
此外，这一制度施行后，会不会加重飞行机组的心理压力？试想：假如我是一名机组人员，我在过去的十几年里完全已经习惯了现有的安检模式。突然，有一天我被告知，这些货物没有在机场过安检就直接装运了，我会怎么想？我还愿意飞么？
但是，越来越多的人对这一制度却充满了期待：
首先，这一制度可以极大地提高运输效率，而运输效率的提升势必助推着经济发展。时间就是金钱，效率就是生命。通过制度设计，改变生产关系，解放生产力。“安全第一”，不是“安全唯一”。当前制约中国航空货运发展的根本矛盾，可能已经不是“安全”与“非安全”，而是“安全”与“效率”。当前，国家正在大力推行“一带一路”建设，航空货运以及其可以带动的相关物流运输行业应当紧密围绕这一宏伟目标，作出自身应有的贡献。
其次，这一制度有助于对现有的有限安保资源的优化配置和统筹整合。大家都不难理解“安保措施应当与其所遭受的威胁相适应”这一原则。对于航空货运，由于其不承担旅客运输任务，其所遭受的空防安保威胁相比航空客运，事实上是相对较低的。我国长期以来，对于航空货运的安保标准一直高于国际标准（在某些方面甚至高于美国等发达国家）。试想，如果我们能够从航空货运中抽调部分资源，分配到客运或者其他一些急需的领域。是否也是对资源的更有效配置和整合？
再次，这一制度经过其他国家和地区的多年实施，已经积累了一定的成熟经验，可以直接为我国所用。如果说此前我国大陆引入这一制度可能为时尚早的话，那么在当前也许是到了比较适合的时机。无论是参照美国或是借鉴香港，都已有先例和成规可以遵循，也就是所谓“后发优势”。
最后，这一制度有助于清理国内现有航空货运代理的一些乱象。针对“已知托运人”的认定，良好的商业往来记录和诚信是非常重要的评价依据。而且这一制度的最终落实，需要上级行政监管机构、机场单位、货站单位、航空公司、物流运输公司等多方通力配合，协作联动。只有那些依法合规经营且良性运转的货运代理人，才有可能被列为合作的对象。因此，如果实施得当，有助于对国内现有航空货运代理行业的一些诸如“层层转包”、“违规运营”的乱象进行整治和清理，促进货运代理行业内部的健康、有序发展。
二、未雨绸缪——制度引入前的准备工作
常言道：“不打无准备之仗，不打无把握之仗”。[ 毛泽东：《目前形势和我们的任务》，1947年12月著，录入《毛泽东选集》第四卷] 在正式引入“已知托运人”制度之前，我们应提早进行准备，夯实基础。这主要体现在：
1、明确目标。其他国家和地区，无论是采用怎样的模式，都是结合了当地实际情况形成的方案。所以，无论是须由国家行政审批为主导的“管制代理人”制度（即：自上而下），还是可由承运人或主管当局来认定的“已知托运人”制度（即：自下而上），在设计方案前，都必须根据我国当前的自身特点，因地制宜。
单纯的“自上而下”或“自下而上”，在当前我国国情下均似有不妥。我们的工作目标是设计顶层方案，试点并全面推行有中国特色的“解决安全和效率问题”的制度（第一步是“试点”，第二步是“全面推行”）。要想完成好这个目标，需要政府行政监管机构、民航局、行业协会、机场单位、货站单位、航空公司、物流运输公司、货主及货运代理人的群策群力，谁也离不了，谁的力量也少不了！
2、充分调研。笔者认为：调研可以分为“对外学习取经”和“对内收集意见”。欧盟、美国、我国香港及台湾地区、甚至日韩等国家的经验，都可以去学习和借鉴。此不赘述。
重点是对内，建议由民航局各地区管理局牵头，召集辖区内各单位进行研究。除了行业协会、机场单位、货站单位、航空公司、物流运输公司等单位之外，还应当邀请当地主要货源单位参加。如：规模比较大、管理比较规范、口碑比较好的货运代理以及拥有大宗货量运输需求的生产厂商。会议的氛围应尽量轻松，免去繁文缛节，打消思想顾虑，让各方充分表达意见，深入进行交流。相信通过相互之间的沟通和理解，“上”和“下”应可以达成有建设性的共同意见。
3、草拟方案。在充分调研之后，民航局汇总各地意见，可以牵头开展顶层设计，对工作的试点方案进行草拟。草拟方案时可以邀请相关单位的专家学者、业内人士参与，以确保方案的可行性。
方案在草拟时，还应注意将此前“对外学习取经”的成果真正消化吸收。无论是来自哪个国家和地区的，只要它好，我们都应该考虑，都可以尝试。
4、法制保障。除了上述内容，还必须努力推进法制保障。“已知托运人”制度不仅涉及我国的航空货运安检制度，还可能涉及诸如“准入许可制度”、“企业征信管理”、“行政处罚（甚至刑事处罚）”等方面的内容。为引入这一制度，针对我国现行的法律、法规及规章制度等立法成果，还需要再进一步的梳理和完善，即：为后续工作的开展和落实制订“上位法依据”。
三、抛砖引玉——对具体试点方案设计的一些浅见
对于具体试点方案设计，本应是业内资深专家学者们方可讨论的话题。笔者仅通过自身在航企工作的经历和感受，抛砖引玉，希望能够分享一些自己的不成熟的建议。
1、选点。既然是试点，那首先就是“点”的选择。笔者认为主要的考虑因素可以是：
（1）避开大型核心城市。如：首都北京、区域中心城市上海和广州等。理由是这些城市虽然货运量最大，但由于其在国内的特殊地位且经常举办大型的外事、政治、经济、文化等活动，其所承载的安保等级随时可能提高，而且其可能遭受的威胁也相对较大。既然是试点，就可能存在一定的风险，所以不推荐由这些城市担负试点任务。
（2）尽量结合国家“一带一路”建设的布局。结合国家政策的大方向，可以有效调动地方政府的积极参与，对于试点工作的推进可能会有帮助。
（3）让数据说话，考虑选择近年来货物运输量显著上升且存在一定的提升空间的城市。最好是当地政府也有相关产业发展建设计划，那就可能事半功倍。
综合以上考虑，笔者建议由各地区管理局（新疆局是否进行试点可再评估）牵头，选定辖区内的一个或几个点。对此，笔者推荐的一些点是：郑州、成都、昆明、重庆、武汉、西安、深圳、天津等。
特别需要指出的是郑州，2013年新郑机场全年货邮吞吐量为255712.7吨（全国排名第12位），同比2012年增幅为69.1%。2014年新郑机场全年货邮吞吐量为370420.7吨（全国排名第8位），同比2013年增幅为44.9%。[ 参见中国民用航空局官网发布的2013年、2014年《全国机场生产统计公报》]这一成果，在国内其他的同等级城市中无人能出其右。
2、布线。选点和布线其实是应该同步进行的。选择的点应该有适合的航线，反之亦然。在布线的考虑上，需要注意：
（1）如果是国际航线，应注意经停点及目的点所可能遭受的安保威胁和国际安保互认的问题。
（2）综合考虑各家航空公司已开通的航线，特别是国货航、中货航、南航货运及扬子江快运等全货运航空公司航线的具体情况。
（3）同样，尽可能结合“一带一路”建设和地方政府发展规划为宜。
3、设限。试点应该是逐步推进的，在最初的阶段势必需要划定一定的范围。在试点阶段，笔者建议：
（1）仅针对全货运操作，暂对客机腹舱运输进行限制。理由不再赘述。
（2）仅针对普通货物运输（如：服装、电子产品），暂对邮件及特殊货物运输进行限制（政府组织的消防及救灾任务除外）。特别是危险品（Dangerous Goods）[ 参见2015年第56版IATA《Dangerous Goods Regulations》第1章] 航空运输，因瞒报偷运等违法运输的利润巨大，应在试点时严令禁止。
（3）仅针对通过资质评估的部分货源单位。试点的范围是仅限于货主单位还是也可以包括货代单位？这个问题值得商榷。从当前的实际操作来看，绝大多数的全货运航空公司在货物收运环节，均通过货代单位。也就是说，除了货主单位直接以包机形式向航空公司直接订舱外，航空公司不与货主单位发生直接的经济关系。
在这个问题上，笔者个人的意见尚不成熟，但倾向于如果条件允许，有独立收运货物能力（如有货站和物流运输能力）的航空公司在某些航站也可以同某些货主单位直接进行经济往来。当然，航协等单位在这个问题上可能会有更好的意见。
4、立约。一旦在某个航站明确下需要开展试点的工作任务，除了必要的法规、规章和行政指导文件需要出台之外，还应由各方签署商事合同。这样做除了可以通过要式合约明确界定的各方权责外，还可以通过约定，在相关处罚依据文件设立之前，以“违约责任”的形式进行追责。
信息来源：民航资源网